O coordenador do Laboratório de Governo da Faculdade de Direito da USP (LabGov), professor Marcos Augusto Perez, explica que o nível de transparência é verificado pelo nível de acesso à informação que um ente público fornece à sociedade para que ela possa aferir a qualidade do que a administração está fazendo com o seu dinheiro. “A transparência está ligada à ideia de participação na tomada de decisão, na formulação das políticas e na execução das políticas públicas”, aponta.

A Lei 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, foi a primeira no Brasil a sistematizar algumas previsões constitucionais relacionadas à publicidade de atos da administração pública e obrigar União, estados e municípios a divulgar a origem e aplicação de recursos públicos, além de estabelecer como princípio básico a publicidade como regra e o sigilo como exceção.

Apesar do avanço, Fernanda Campagnucci, diretora-executiva da Open Knowledge Brasil (OKBR), destaca que a lei é muito subjetiva quando falamos de transparência ativa, ou seja, quando prevê a “divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações”. “A gente tem um problema que ainda falta avançar que é a definição de quais dados são relevantes para sociedade”, explica. “A gente hoje não tem no Brasil um bom mecanismo de incorporar na agenda pública aquilo que é considerado dado de interesse público da sociedade. Na falta desses mecanismos e na falta de um controle maior sobre esse nível de abertura, a gente não tem uma autoridade nacional de dados abertos, por exemplo”, prossegue.

Isso explica a disparidade de níveis de transparência quando acessamos sites de órgãos públicos a nível municipal, estadual e federal. O acesso à informação vai desde a visibilidade de contatos de serviços à divulgação de planos de governo, orçamento e estatísticas, por exemplo. A OKBR fez um Índice de Transparência da Covid-19, entre 2020 e 2021, sobre os dados publicados nos sites dos governos estaduais, prefeituras das capitais e do governo federal com diversas variáveis de avaliação (casos, mortes, vacinação, perfil de vítimas etc) que acabou melhorando a divulgação e o acompanhamento das políticas adotadas para combater a pandemia.

Além disso, pontua Campagnucci, como a transparência passiva (o envio de informações, dados ou documentos pelo ente público por meio de uma solicitação) tem regras mais definidas na LAI, inclusive com a possibilidade de recorrer até controladorias e/ou ouvidorias, as respostas de pedidos de informação acabam se aprimorando mais e servindo de base para que outros requerimentos também sejam atendidos.

Um exemplo é a denúncia ao Tribunal de Contas da União (TCU) que a agência especializada em Lei de Acesso à Informação Fiquem Sabendo fez após ter diversos pedidos negados por ao menos três anos para acessar os dados de pagamentos a servidores inativos – pensionistas e aposentados – incluindo remunerações vitalícias a filhas de militares. O tribunal acabou determinando que o então Ministério da Economia divulgasse os dados em 2019, o que aconteceu de forma inédita no ano seguinte.

E quando entramos no segmento de informações, dados e documentos relacionados à segurança pública, a dificuldade é maior. E isso se deve à manutenção da “concepção militar burocrática de Segurança Pública vigente no país, formada ao longo de diversos
regimes autoritários e reforçada na ditadura militar”, segundo Alberto Kopittke, diretor-executivo do Instituto Cidade Segura e autor da dissertação de mestrado Segurança pública e democracia: uma história de desencontros (2016), em que se debruçou sobre a questão da transparência na segurança pública brasileira.

Ele argumenta que o combate ao autoritarismo, à militarização e a afirmação dos direitos humanos, apesar de citados em programas de governo e planos nacionais de segurança, nunca foram aplicados na prática e que as Forças Armadas, que deveriam ter tido sua atuação controlada, tiveram seu poder ampliado e “conquistaram poder de polícia” no regime democrático com aval do Executivo e do Congresso Nacional.

Inclusive, as Forças Armadas nunca reconheceram as violações cometidas por seus agentes mesmo com a instituição de uma Comissão Nacional da Verdade, em 2014, que visava dar publicidade aos casos e buscar responsabilização como meio de justiça de transição. Na época da ditadura, também foram criados batalhões especializados com alto poder de fogo e letalidade nas polícias militares, como o Batalhão de Operações Especiais (Bope), no Rio de Janeiro, e a Rondas Ostensivas Tobias de Aguiar (Rota), em São Paulo, a partir de cursos criados pelo Exército com a visão de enfrentamento a “guerrilhas” e “ações terroristas”, que permanecem atuando e servindo de modelo para outros estados, como a própria Bahia que citamos no início da reportagem.

“Ao longo de três décadas de democracia, nenhuma lei tratando sobre controle social, regulação do uso da força, formação, transparência ou prestação de contas dos órgãos de Segurança Pública foi aprovada no Congresso Federal, mas quatro Leis Complementares ampliando os poderes das Forças Armadas para atuação na área já foram aprovadas”, escreveu Alberto Kopittke na dissertação.

Exemplos dessa ampliação de poderes, diz o pesquisador, vêm com a criação de Operações de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), a partir de 1999 e que foram regulamentadas em 2013; a possibilidade do Exército atuar em “ações preventivas e repressivas na faixa de fronteira”, a partir de 2004; e a autorização de revistar e prender pessoas em situações relacionadas ao tráfego aéreo e em missões de segurança de autoridades nacionais e internacionais, a partir de 2010.

Kopittke aponta que, apesar de a Constituição de 1988 ter separado o conceito de “segurança pública” do de “segurança nacional”, a área acabou se mantendo como “uma política de Defesa do Estado, tal qual defendia a Doutrina da Segurança Nacional, e não uma política de direitos e defesa da cidadania”. Ou seja, preserva-se o ideário de combate a inimigo interno ou aquele que ameace a ordem e a segurança institucional.

“A gente ainda tem uma visão dos dados como de segurança de Estado”, declarou à Ponte. “Dos dados de segurança pública como um poder na mão das polícias que o cidadão não tem o direito de saber, o que é totalmente equivocado numa democracia e não faz a política de segurança evoluir”, afirma.

Marcos Perez, da USP, concorda. “É uma visão de como se administração funcionasse sem o cidadão, como se não precisasse do cidadão, que ele só atrapalha, como se o Estado fosse um bem em si mesmo”, diz.

No trabalho acadêmico, Kopittke avaliou o nível de transparência nos sites das secretarias de Segurança Pública, das Polícias Militares e das Polícias Civis das 27 unidades federativas a partir de 33 itens considerados relevantes para monitorar a gestão de órgãos de segurança pela bibliografia especializada e que deveriam estar disponíveis nas páginas desses órgãos sem necessidade de solicitação ou contato com gestores.

Dentre os itens, havia desde o fato de o órgão ter de fato um site, divulgasse contatos de serviços, política estadual de segurança pública a normas de uso da força, relatório sobre mortes e feridos decorrentes de intervenção policial, policiais mortos e feridos, indicadores de criminalidade, código de ética, relatórios das corregedorias, entre outros.

Dos 81 sites pesquisados por ele, a média foi de 18% de transparência nas instituições de Segurança Pública no país. Especificamente sobre o tema que estamos tratando, o levantamento identificou que quatro órgãos (5%) publicaram relatório de policiais mortos e seis (7%) sobre a letalidade policial.

Apesar de existir um sistema específico de coleta, análise e integração de dados de segurança pública no âmbito federal, que é o Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais, de Rastreabilidade de Armas e Munições, de Material Genético, de Digitais e de Drogas (Sinesp), o diretor do Instituto Cidade Segura aponta que “ainda falta uma postura mais forte e mais indutiva” da Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), que é responsável pelo Sinesp e é subordinada ao Ministério da Justiça e da Segurança Pública.

A Lei 12.681/2012, que formalizou o Sinesp, previa expressamente a divulgação dos seguintes indicadores entregues pelos governos federal e estaduais: ocorrências criminais registradas, registro de armas de fogo, entrada e saída de estrangeiros, pessoas desaparecidas, execução penal e sistema prisional, recursos humanos e materiais dos órgãos e entidades de segurança pública, condenações, penas, mandados de prisão e contramandados de prisão, repressão à produção, fabricação e tráfico de crack e outras drogas ilícitas e a crimes conexos, bem como apreensão de drogas ilícitas e taxas de elucidação de crimes. Toda a base é de registros policiais.

Além disso, obrigava as administrações a “repassar compulsoriamente os dados sobre homicídios reportados e taxas de elucidação de crimes”. Contudo, com sanção da Lei 13.675/2018, que criou a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) e instituiu o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), todas essas disposições foram revogadas e, dentro dos objetivos do Sinesp, não foram detalhados os índices que deveriam ser divulgados. Por outro lado, a lei incluiu no rol de números um banco de dados de perfil genético e digitais e somou como objetivos do Sinesp a avaliação e acompanhamento das políticas públicas.

A lei de 2018 transformou, de certa forma, os indicadores como “metas de excelência” dos estados para serem avaliadas pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública, como, por exemplo, “as atividades de polícia judiciária e de apuração das infrações penais serão aferidas, entre outros fatores, pelos índices de elucidação dos delitos, a partir dos registros de ocorrências policiais, especialmente os de crimes dolosos com resultado em morte e de roubo, pela identificação, prisão dos autores e cumprimento de mandados de prisão de condenados a crimes com penas de reclusão, e pela recuperação do produto de crime em determinada circunscrição”. Não há menção explícita sobre mortes praticadas por agentes estatais ou de policiais mortos.

O que se manteve da lei de 2012 foi a previsão de que se os governos federal e estaduais deixarem de fornecer ou atualizar seus dados no Sinesp não poderão receber recursos do Fundo Penitenciário Nacional (Funpen) e agora também do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) “nem celebrar parcerias com a União para financiamento de programas, projetos ou ações de segurança pública e defesa social e do sistema prisional”.

No primeiro mês da gestão do presidente Lula (PT), foi sancionada a Lei 14.531/2023, que incluiu a determinação de o Sinesp produzir dados voltados a profissionais da segurança pública e defesa social sobre os seguintes temas: qualidade de vida e a saúde; vitimização, inclusive fora do horário de trabalho; profissionais que passaram a ter deficiência em decorrência de vitimização na atividade; profissionais que passaram a ser dependentes químicos em decorrência da atividade; e sobre transtornos mentais e comportamento suicida dos profissionais de segurança pública e defesa social. O projeto foi apresentado em 2019 pelo senador Alessandro Vieira (MDB-SE).

As mortes praticadas pelos agentes de Estado continuarem fora desse escopo, para Samira Bueno, indica uma resistência a se questionar a legitimidade das ações letais, sendo que esse índice é reconhecido na Classificação Internacional de Doenças da Organização Mundial da Saúde (OMS) desde a década de 1990. Essa metodologia teve sua última atualização em 2022 (CID-11) e se trata de uma padronização global das estatísticas sobre mortalidade e morbidade (presença de doenças) da população. A letalidade policial está indicada no item 23, que se refere à mortalidade por causas externas e, dentro dele, há as classificações de “intervenção legal”, que se desdobra em pelo instrumento empregado, e “conflito armado”, que categoriza uso de armas de guerra.

Contudo, a diretora do FBSP pondera que essa categoria ainda é subnotificada justamente pela base de informação ser diferente, já que obrigatoriamente uma morte praticada por um agente de Estado é notificada e detalhada em boletim ou registro de ocorrência (BO ou RDO) com essa classificação. Por isso, os registros policiais acabam computando mais dados do que os médicos que vão atender uma pessoa que foi socorrida a uma unidade de saúde e morreu depois. “Nos dados da saúde, o atestado de óbito está preocupado em determinar a causa da morte. Então, é uma perspectiva epidemiológica que interessa para [o campo da] saúde e a autoria importa menos”, explica. “Então, parte desses casos entra simplesmente como homicídio [de forma genérica] na conta da saúde”.

Além disso, Samira entende que a ausência de um monitoramento contínuo, sistematizado e padronizado das mortes praticadas pelas polícias também vêm de uma interpretação de que essas mortes não são homicídios dolosos (com intenção ou quando se assume risco de matar) por causa do peso da tipificação do Código Penal e por um caráter ideológico de presumir legalidade nessas ações, em que se pré-julga que a pessoa resistiu a uma abordagem policial, antes de uma investigação.

“Quando a gente fez essa categoria mortes violentas intencionais [para construir o Anuário] foi justamente para não sermos acusados de estar determinando a licitude ou a ilicitude da ocorrência porque nós não somos a Justiça”, avalia. “Não cabe a uma organização da sociedade civil dizer se foi legítimo ou não segundo os parâmetros da legislação brasileira. O que a gente está dizendo é que houve intencionalidade. Um policial assumiu o risco de matar uma pessoa e levou essa pessoa à morte no momento que ele apertou o gatilho. Isso tem que ser contabilizado como morte violenta”.

Mesmo não existindo uma tipificação penal de “auto de resistência”, era assim que se costumava notificar as mortes praticadas pelas polícias nos boletins de ocorrência. A partir de 2016, a Resolução Conjunta 5/2015, do Departamento de Polícia Federal e do Conselho Superior de Polícia, estabeleceu que as polícias judiciárias (investigativas, como as Civis) padronizassem essas ocorrências como “homicídio decorrente de oposição à intervenção policial”, o que não é muito diferente de “auto de resistência”. Depois, em 2018, a portaria 229 do então Ministério da Segurança Pública, que era separado do da Justiça, estabeleceu a classificação “morte por intervenção de agente do Estado”.

Tanto nas avaliações de transparência ativa dos sites das secretarias de Segurança Pública quanto nas respostas dos pedidos de LAI feitos pela Ponte, os estados adotam categorias diferentes. Pela resolução exata, apenas Mato Grosso do Sul utiliza a expressão de 2015 na planilha enviada via LAI, mas na divulgação dos dados no site classifica como “morte por intervenção de agente de Estado”.

“Morte decorrente de intervenção policial” ou “morte por intervenção de agente de Estado”, sem o “oposição”, aparece em São Paulo, Amazonas, Amapá, Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso, Pará e Paraná. O Rio de Janeiro começou usando “homicídio decorrente de intervenção policial” nas planilhas enviadas por LAI, mas passou a adotar “morte por intervenção de agente de estado” a partir de 2016. Os demais estados têm variações entre “confronto policial”, “resistência com resultado morte” e “enfrentamento policial”. Já as mortes de policiais, quando violentas, costumam ser classificadas como homicídio, mesmo quando ocorrem em serviço.

“É um homicídio, segundo a legislação brasileira”, enfatiza Samira. “E eles [os estados] ficam tentando usar outras nomenclaturas para suavizar, mas continua sendo um homicídio”. Para ela, essas expressões são “uma estratégia retórica para dizer que o policial não mata e que essas ocorrências decorrem da opção do confronto por parte do criminoso”.

Tanto Alberto Kopittke, do Instituto Cidade Segura, quanto Samira Bueno, do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, sinalizam que falta uma fiscalização mais efetiva da Senasp sobre a remessa de recursos estar condicionada ao envio dos dados pelos estados e também uma padronização de divulgação dos índices, já que o Sinesp nunca se consolidou com uma atualização periódica de dados, lacuna que vem sendo preenchida pelo Anuário Brasileiro de Segurança Pública, que é uma iniciativa da sociedade civil que utiliza a LAI.

“O Ministério Público Federal, que poderia fazer o controle externo, que deveria fazer o controle externo, não faz, nem das polícias nem do fundo nacional”, critica Kopittke.

“A gente sabe que a capacidade que o governo federal tem de indução é relativamente limitada porque ele pode recomendar os fatos, e se o estado resolver que não vai adotar, simplesmente não adota. Mas, se tiver uma liderança nacional já é meio caminho andado. A gente sabe que mais da metade dos estados dependem do governo federal para fazer investimentos”, complementa Samira.

Kopittke concorda, tanto que, na sua dissertação, ele redige uma proposta de legislação voltada à divulgação de estatísticas na segurança pública. O trabalho alcançou a Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul e, em 2021, foi sancionada a Lei 15.610, inspirada no projeto, e o Decreto 56.258 que a regulamenta, que determina publicação de diversos indicadores, incluindo mortes praticadas pelas polícias e mortes de policiais, com detalhamento de dia e hora do fato, tipo do crime ou contravenção penal, cidade onde o fato ocorreu, local onde ocorreu, número de vítimas, idade, sexo e cor das vítimas em formato aberto que permita o cruzamento de informações, ou seja, microdados de cada ocorrência, mas também preservando a privacidade das vítimas, não as identificando. Nesse rol também estão os dados sobre denúncias nas corregedorias das polícias com detalhamento de ocorrências, tipo de crime cometido pelo policial e se houve punições.

Para ele, foi “um avanço” pela iniciativa, principalmente porque “houve um diálogo e a proposta foi assinada por deputados de várias correntes, de vários partidos” e a gestão, sob o governador Eduardo Leite (PSDB), “era um pouco mais aberta nessa questão de gestão por resultado”. O projeto foi apresentado em 2019 pelos deputados Luiz Fernando Mainardi (PT), Sebastião Melo (MDB) e Luciana Genro (PSOL) e teve 50 votos pela aprovação, um contrário e uma abstenção.

No entanto, ele aponta que itens que ficaram de fora poderiam ter sido acrescentados, como o georreferenciamento das mortes para precisar o local das ações. O trabalho dele também inspirou um projeto de lei que está parado na Câmara dos Deputados. De autoria do deputado Reginaldo Lopes (PT-MG), o PL 4894/2016 já foi aprovado pelas comissões de Constituição e Justiça e Segurança Pública e está pronto para ir a plenário para ser votado. Nesse caso, inclui pontos abordados na proposta de Kopittke que não estão na lei do governo gaúcho, como, por exemplo, a divulgação de normas, procedimentos operacionais e conteúdo dos cursos de formação adotados pelas forças de segurança pública, algo que costuma ser tratado pelo viés do sigilo nas polícias.

“A gente não consegue avançar no conhecimento do que funciona e do que não funciona quando a gente não tem dados”, pontua o pesquisador. “Quando não tem dado, é tudo muito no discurso político”, afirma ele, que também é autor do Manual de Segurança Pública baseado em evidências (2023).

Marcos Perez, do LabGov da USP, e Fernanda Campagnucci, da Open Knowledge Brasil, destacam que a administração pública precisa se conscientizar sobre a importância da produção de dados de maneira transparente e investir em estrutura e capacitação de profissionais para alimentar essas informações. “Você tem lugares que já têm uma sociedade civil mais atuante, um jornalismo mais investigativo que vai demandar e pode fazer avançar a abertura dos dados, mas em outros lugares, não. Uma legislação específica ajudaria, mas mais do que isso: uma política nacional pensada com a sociedade acho que ia ajudar a avançar mais”, sugere Campagnucci.